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龙港市,让梦想发生:写在我国首个新型“镇改市”挂牌之际
2019年09月26日 11:48:45 手机看新闻  
 

龙港新貌。

9月25日,中国新型城镇化进程迎来标志性事件:温州龙港市挂牌成立。

这座浙南滨海小城沸腾了。激越的音乐、如潮的掌声,诉说着人们内心的喜悦——历经35年探索,“中国第一座农民城”成为一座名副其实的城市。

在中国城市队列里,龙港引人瞩目。上世纪80年代初,这里曾因农民造城的创举轰动全国;如今,从建制镇直接升格为县级市,龙港又开全国先河,成为中国首座新型“镇改市”。

“镇”走进历史,“市”迎面走来。进入新时代,龙港迎来新使命:昔日的农民城,如何继续承载人们对美好生活的向往;曾经的特大镇,如何在新型城镇化道路上继续探索?今日的新城市,如何实现简约高效的基层治理?

龙港,一个承载梦想、创造奇迹的地方。

“城市梦”从未停歇

为迎接新生的城市,这几天,人们在龙港的主干道上打出标语:“城市,让梦想发生。”

旧日龙港,建镇不久的龙港只有5个渔村。

龙港,诞生在农民对城市的向往中。35年前,建镇不久的龙港只有5个渔村,为集聚人口、建设城镇,在全国率先改革户籍制度,允许农民进镇落户。

林国华是最早的“移民”之一。那年9岁的他随父母搬到龙港,父亲林益忠原在金乡镇办印刷厂,听说能当城里人,拖家带口来到龙港。他们交了3000元公共建设费,换得一块地基,造起一幢四层楼房,开始了梦寐以求的城镇生活。

当时,上万农户筹资近千万元,在龙港建起住宅、道路、学校、医院等设施,荒涂上崛起了我国第一座农民城。

龙港,就这样寄托着人们对美好生活的向往,也见证了乡村向城市演变的全景,成为当地人引以为豪的“温州奇迹”。

这座农民城,此后创下众多全省甚至全国“第一”:全省首家开在乡镇的麦当劳餐厅、首家镇级行政审批服务中心,全国首条乡镇地下商业街……同样从周边乡镇搬来的居民倪法川说:“在我们眼里,龙港就是个城市。”

不过,在常住人口近40万的龙港,倪法川还是感到了“天花板”。他在镇上办企业,可是大部分审批手续要去县城办;看病要去一江之隔的平阳县鳌江镇或更远的温州,孩子上好学校要去县城……“仅有城市的‘壳’还不够,优质的公共服务是龙港的短板。”倪法川说。

进城,不就是为了美好的生活?多年来,这座由当地农民亲手建起的城镇,始终在向“真正的城市”努力。

七纵十四横道路网、城市公园、体育馆、高级中学、产业新平台印艺小镇……这些年,一批重大项目完工的同时,龙港还在建设面积达30余平方公里的新城,以中等城市的定位做规划,目前已落地企业百余家。最近,新城再次启动规划修编,邀请国内顶尖的城市设计规划专家,对生活、生产、生态进行全方位布局。

“随着龙港市挂牌运行,城市能级将得到极大提升。”龙港新城开发建设中心党组书记陈培标说,龙港市将以县级市标准编制国土空间规划,以整合更多资源,提升城镇品质、优化营商环境,吸引更多企业入驻和人才集聚。

未来的龙港,将成为区域中心城市,通过高起点规划、高标准建设、高效能管理,有力带动区域协同发展。

让特大镇释放活力

龙港中国印刷城。

走在龙港街头,恍若置身时空隧道:上世纪八九十年代造的“通天楼”,新世纪初建的住宅小区,近年新建的写字楼、综合体……这样的建筑鳞次栉比。

在新型城镇化道路上,龙港是一个记录变迁的坐标。从农民城到产业城,从中心镇到小城市……国家、省、市作出的重大改革举措,都能在这里找到印记。

就城市形态而言,龙港早已不是一个“镇”。它的辖区面积从5.2平方公里扩大到184平方公里,常住人口从5000余人增至38.2万人,去年生产总值近300亿元,形成了以印刷包装为主导产业的工业体系,城镇化率达63.2%。

“城市的规模,乡镇的配置。”曾任龙港镇党委书记的陈定模说,城市化快速推进,龙港明显感到发展的“卡口”。20平方公里建成区密集居住近24万人口,拥有7万多辆汽车却只有11名交警,用地指标短缺、经济社会管理权限不够、财政收入不能自行支配……

“龙港对要素配置、管理能力等各方面有了更高要求,而乡镇的配置和运作方式已无法满足。”陈定模说。

这也是全国300多个人口超10万人的“特大镇”面临的共性难题。中国行政区划专家林拓说,这些容纳相当人口数量和生产总值的地方,名字还叫“镇”,用“建设农村、管理农民”的方式来“建设城市、管理市民”,早已不合时宜。

2014年底,龙港作为“特大镇”的代表,被列入首批国家新型城镇化综合试点,以探索一套精简、高效、创新的设市模式。

为此,龙港把41个镇级机构整合为15个大部门,承接1575项下放的县级权限事项,基本具备县级管理能力,近130项行政审批职能被纳入行政审批服务中心,老百姓跑一次就能办结所有事项;近600项行政执法职能,被统一纳入城市管理与综合行政执法局,实行综合执法。

试点改革后,除教育和卫生系统外,龙港行政事业人员不到1000人,与同等人口规模的县市相比,编制总量压缩了40%以上。道路疏导、环卫和河道保洁、公交车线路营运权、市政维护、绿化养护等职能已推向市场。

经过4年多努力,龙港大部门制改革和县级权限下放的经验,已被国家发改委向全国推广。省发改委副主任翁建荣表示:“这项试点工作顺利推进,为龙港撤镇设市奠定了坚实基础,也充分释放了特大镇的发展活力。”

为基层治理探新路

9月25日上午,不少市民来到龙港镇政府大楼门前合影留念。浙江新闻客户端记者 周旭辉 蒋超 孙坤 摄

龙港镇前路195号,挂上了人们心仪已久的“龙港市人民政府”牌子。

原龙港镇党委副书记金珍敏,参与了撤镇设市全过程。他告诉记者,在镇级管理体制向城市管理体制转变过程中,他们反复考虑的问题是:怎样用最少的工作人员、最低的行政成本,覆盖最多的群众、提供最优的服务?

大部门、扁平化、高效率、低成本——在8月底举行的龙港撤镇设市新闻发布会上,就透露了龙港市的“雏形”。

“龙港市将实现机构最大限度精简,不设乡镇(街道)层级,党政机关行政编制不增加,县级部门力量直接下沉到村居。”金珍敏说。

不足千人的行政事业人员,管理近40万常住人口的城市,龙港接下来的探索极具改革意义。

据了解,龙港市仍设置15个党政部门,比省内同类县市机构数量减少60%。比如经济管理方面,发展改革、经济和信息化、科技、商务等12项职能集中到经济发展局;民生事务方面,教育、民政、医疗保障等8项管理职能归于社会事业局。此外,龙港还在全国率先创设基层治理委员会,统筹协调基层治理事务。

尤其令人瞩目的是,龙港市不设乡镇、街道,直接“市管村居”,这在我国县级行政区域中独一无二。金珍敏介绍,龙港下辖73个行政村、30个社区,为减少行政层级,龙港市划分9个片区,实现管理“扁平化”。

原先层层设置的垂直架构,一下子被“拉平”,基层事务怎么管理?

根据规划,各片区设立无固定编制的党工委和基层治理中心,作为基层治理平台。这个平台,就像拥有灵敏触角的“探测器”,深入到基层工作的方方面面,通过强化基层党建、社会管理、社会服务、社会事务等工作,实现“经济建设职能上移、社会管理职能下沉”,把基层事务管好。

“治理高效是龙港的目标。”当地一名干部说,新城市致力政府数字化转型,把行政审批和公共服务延伸到基层治理平台和村居,让更多居民受益。

对此,国家发改委规划司司长陈亚军评价:“龙港设市不仅意味着我国新型城镇化迈出了开创性一步,同时为深化行政管理体制改革、实现治理体系和治理能力现代化探路,在全国具有示范意义。”

龙港夜景。

【浙江新闻+】

升格背后有盘大棋

9月25日下午,龙港市成立大会在当地举行。浙江新闻客户端记者 梁臻 摄

9月25日,在闪光灯包围下,中国最年轻的城市——温州龙港市正式挂牌。

近20年数量都未明显增加的中国城市队列,加入了“重量级”新成员。有人说,这是“中国第一座农民城”的“逆袭”。

名字变了,行政级别提升了,但变化并非发生于一瞬。多年来,在浙江、广东、福建、江苏等多地,有一大批像龙港这样经济、人口规模较为庞大的经济强镇,“撤镇设市”热议已久,人们也热切期盼。

这下,龙港市真的来了。接下来会发生什么?

对全国有何影响

“城市数量太少了。” 国家发改委规划司司长陈亚军在接受本报记者采访时说,目前我国共有670余个城市,与其他国家相比,城市数量偏少,最关键的是,20万人以下的小城市的占比还不到18%,跟国际上普遍的宝塔型结构恰好相反,也不符合城镇化规律。

2018年,我国城镇常住人口有8.3亿,城镇化率达到59.58%。据中国社会科学院发布的预测报告,到2035年,我国城镇化率有望升至70%左右,到时又有3.5亿多人将转到城市生活。

人进城,不可能都涌向大中城市,中小城市将担起重任。就目前来说,城市的规模怎样形成更协调、更合理的体系?

国家层面已开始布局,从“十三五”规划以及2016年《国家新型城镇化报告》中可看到端倪——完善城市规模结构的主攻方向,已经转向加快中小城市的发展。

更明显的信号出现在2017年的政府工作报告中,其中指出“推动一批具备条件的县和特大镇有序设市”。同年,党的十九大报告指出,以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。

2019年4月,国家发改委公布《2019年新型城镇化建设重点任务》,其中也提到稳步增设一批中小城市,落实非县级政府驻地特大镇设市。

接二连三的重磅文件,意在为特大镇指明出路。

目前,我国镇区10万人以上的建制镇有321个,20万人以上的建制镇有54个,还有个别五六十万和接近百万人口的城镇。它们大多位于长三角、珠三角等经济发达地区,明明只有镇级的编制和职权,却得操心一个城市,面临的发展瓶颈显而易见。

比如龙港,大多数经济社会管理事项镇级无权审批;用地指标少,企业发展拿不到地;镇里说话不顶用,高端规划难落地……

这是城镇化进程中出现的不合理现象,也成为破题构建新型城镇化格局的关键。龙港撤镇改市,可以理解为“松绑”特大镇的开始,就是要冲破束缚,在都市圈、城市群发展中通过体制调整,进而激发中小城市的活力。

当一大批特大镇活力满满的时候,中国经济发展必然欣欣向荣。

为什么选择龙港

俯瞰龙港。董其泼 摄

恰逢其时,龙港市出生了。其实,它的体量早已超过了一些地级市。

成为全国首个新型“镇改市”,龙港的标志性意义不言而喻。但也有人质疑,去年龙港在全国百强镇列第18名,位次不够显著,首例“建制镇升格为县级市”凭什么选择龙港?

除了“中国第一座农民城”的光环,35年来,龙港户籍改革、土地改革、财政与行政体制方面的“强镇扩权”、小城市培育等改革轮番上演,早已成为中国城镇化建设和城市管理体制的“试验田”。

特大镇设市的一大难题是,如果采取传统的切块设市模式,简单放开“撤镇设市”,会由于行政编制增加带来行政成本迅速上升,这不是改革的本意。

比较理想的状态是,镇级管理体制向城市管理体制转变,同时又有别于现行城市管理体制,不致机构和人员编制大量增加。

这个看似不可能的事,龙港做到了。

其中关键的一步,是在2014年底,龙港被列入国家新型城镇化综合试点镇。

通过这一试点,龙港开始探索新型设市模式,追求“机构大部制、管理扁平化、行政低成本、治理高效率”。

41个镇级机构整合为15个大部门,而同等人口规模的县和县级市行政机构数量在50至70个,龙港的机构明显更为精简;同时,它承接1575项下放的县级权限事项,初步具备县级管理能力。

正是这个试点,为“龙港市”的诞生打下了坚实基础,开始探索如何激发中小城市活力、推进低成本城镇化。

龙港全景。章少华 摄

下一步要做什么

中国行政规划专家林拓是龙港撤镇设市的专家评审团成员,他在接受本报专访时这样评价龙港设市:具有划时代意义。

龙港市,不是“镇级市”,也不是传统意义上的“县级市”,创新之处主要体现在两方面:

一是创新市制设置的新模式。几十年来,我国市制设置的主要模式是“撤县设市”或“撤地设市”,本次撤镇设市是这一领域的新探索。

二是创新了乡镇行政区划改革的新路径。以往乡镇体制改革或是采取乡改镇、镇改街道的路径,或是采用“强镇扩权”“乡财县管”等体制模式,以解决体制性矛盾,本次则是尝试走出一条乡镇改革新路径。

此外,龙港所在的鳌江流域,一直以来缺乏中心城市来带动流域的整体发展,设置“龙港市”,有利于加快统筹带动鳌江流域协调发展,带动浙南区域发展,优化海西城市群城镇体系发展。

眼下,挂牌后的龙港市,正在为正式运行做最后的冲刺。

在继续探索“大部门、扁平化、高效率、低成本”的基础上,龙港将继续探索简约高效的基层治理体制,并再次创下两个全国首例。第一个,是在全国率先创设基层治理委员会。第二个,龙港市不设乡镇、街道,而由市直接管村居。

这意味着,龙港迈入了更艰巨的改革新阶段。

更多的“特大镇”,有望成为都市圈、城市群发展中的黑马。

来源:浙江新闻  编辑:章蓓
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