9月25日，中国新型城镇化进程迎来标志性事件：温州龙港市挂牌成立。

这座浙南滨海小城沸腾了。激越的音乐、如潮的掌声，诉说着人们内心的喜悦——历经35年探索，“中国第一座农民城”成为一座名副其实的城市。

在中国城市队列里，龙港引人瞩目。上世纪80年代初，这里曾因农民造城的创举轰动全国；如今，从建制镇直接升格为县级市，龙港又开全国先河，成为中国首座新型“镇改市”。

“镇”走进历史，“市”迎面走来。进入新时代，龙港迎来新使命：昔日的农民城，如何继续承载人们对美好生活的向往；曾经的特大镇，如何在新型城镇化道路上继续探索？今日的新城市，如何实现简约高效的基层治理？

龙港，一个承载梦想、创造奇迹的地方。

“城市梦”从未停歇

为迎接新生的城市，这几天，人们在龙港的主干道上打出标语：“城市，让梦想发生。”

龙港，诞生在农民对城市的向往中。35年前，建镇不久的龙港只有5个渔村，为集聚人口、建设城镇，在全国率先改革户籍制度，允许农民进镇落户。

林国华是最早的“移民”之一。那年9岁的他随父母搬到龙港，父亲林益忠原在金乡镇办印刷厂，听说能当城里人，拖家带口来到龙港。他们交了3000元公共建设费，换得一块地基，造起一幢四层楼房，开始了梦寐以求的城镇生活。

当时，上万农户筹资近千万元，在龙港建起住宅、道路、学校、医院等设施，荒涂上崛起了我国第一座农民城。

龙港，就这样寄托着人们对美好生活的向往，也见证了乡村向城市演变的全景，成为当地人引以为豪的“温州奇迹”。

这座农民城，此后创下众多全省甚至全国“第一”：全省首家开在乡镇的麦当劳餐厅、首家镇级行政审批服务中心，全国首条乡镇地下商业街……同样从周边乡镇搬来的居民倪法川说：“在我们眼里，龙港就是个城市。”

不过，在常住人口近40万的龙港，倪法川还是感到了“天花板”。他在镇上办企业，可是大部分审批手续要去县城办；看病要去一江之隔的平阳县鳌江镇或更远的温州，孩子上好学校要去县城……“仅有城市的‘壳’还不够，优质的公共服务是龙港的短板。”倪法川说。

进城，不就是为了美好的生活？多年来，这座由当地农民亲手建起的城镇，始终在向“真正的城市”努力。

七纵十四横道路网、城市公园、体育馆、高级中学、产业新平台印艺小镇……这些年，一批重大项目完工的同时，龙港还在建设面积达30余平方公里的新城，以中等城市的定位做规划，目前已落地企业百余家。最近，新城再次启动规划修编，邀请国内顶尖的城市设计规划专家，对生活、生产、生态进行全方位布局。

“随着龙港市挂牌运行，城市能级将得到极大提升。”龙港新城开发建设中心党组书记陈培标说，龙港市将以县级市标准编制国土空间规划，以整合更多资源，提升城镇品质、优化营商环境，吸引更多企业入驻和人才集聚。

未来的龙港，将成为区域中心城市，通过高起点规划、高标准建设、高效能管理，有力带动区域协同发展。

让特大镇释放活力

走在龙港街头，恍若置身时空隧道：上世纪八九十年代造的“通天楼”，新世纪初建的住宅小区，近年新建的写字楼、综合体……这样的建筑鳞次栉比。

在新型城镇化道路上，龙港是一个记录变迁的坐标。从农民城到产业城，从中心镇到小城市……国家、省、市作出的重大改革举措，都能在这里找到印记。

就城市形态而言，龙港早已不是一个“镇”。它的辖区面积从5.2平方公里扩大到184平方公里，常住人口从5000余人增至38.2万人，去年生产总值近300亿元，形成了以印刷包装为主导产业的工业体系，城镇化率达63.2%。

“城市的规模，乡镇的配置。”曾任龙港镇党委书记的陈定模说，城市化快速推进，龙港明显感到发展的“卡口”。20平方公里建成区密集居住近24万人口，拥有7万多辆汽车却只有11名交警，用地指标短缺、经济社会管理权限不够、财政收入不能自行支配……

“龙港对要素配置、管理能力等各方面有了更高要求，而乡镇的配置和运作方式已无法满足。”陈定模说。

这也是全国300多个人口超10万人的“特大镇”面临的共性难题。中国行政区划专家林拓说，这些容纳相当人口数量和生产总值的地方，名字还叫“镇”，用“建设农村、管理农民”的方式来“建设城市、管理市民”，早已不合时宜。

2014年底，龙港作为“特大镇”的代表，被列入首批国家新型城镇化综合试点，以探索一套精简、高效、创新的设市模式。

为此，龙港把41个镇级机构整合为15个大部门，承接1575项下放的县级权限事项，基本具备县级管理能力，近130项行政审批职能被纳入行政审批服务中心，老百姓跑一次就能办结所有事项；近600项行政执法职能，被统一纳入城市管理与综合行政执法局，实行综合执法。

试点改革后，除教育和卫生系统外，龙港行政事业人员不到1000人，与同等人口规模的县市相比，编制总量压缩了40%以上。道路疏导、环卫和河道保洁、公交车线路营运权、市政维护、绿化养护等职能已推向市场。

经过4年多努力，龙港大部门制改革和县级权限下放的经验，已被国家发改委向全国推广。省发改委副主任翁建荣表示：“这项试点工作顺利推进，为龙港撤镇设市奠定了坚实基础，也充分释放了特大镇的发展活力。”

为基层治理探新路

龙港镇前路195号，挂上了人们心仪已久的“龙港市人民政府”牌子。

原龙港镇党委副书记金珍敏，参与了撤镇设市全过程。他告诉记者，在镇级管理体制向城市管理体制转变过程中，他们反复考虑的问题是：怎样用最少的工作人员、最低的行政成本，覆盖最多的群众、提供最优的服务？

大部门、扁平化、高效率、低成本——在8月底举行的龙港撤镇设市新闻发布会上，就透露了龙港市的“雏形”。

“龙港市将实现机构最大限度精简，不设乡镇（街道）层级，党政机关行政编制不增加，县级部门力量直接下沉到村居。”金珍敏说。

不足千人的行政事业人员，管理近40万常住人口的城市，龙港接下来的探索极具改革意义。

据了解，龙港市仍设置15个党政部门，比省内同类县市机构数量减少60%。比如经济管理方面，发展改革、经济和信息化、科技、商务等12项职能集中到经济发展局；民生事务方面，教育、民政、医疗保障等8项管理职能归于社会事业局。此外，龙港还在全国率先创设基层治理委员会，统筹协调基层治理事务。

尤其令人瞩目的是，龙港市不设乡镇、街道，直接“市管村居”，这在我国县级行政区域中独一无二。金珍敏介绍，龙港下辖73个行政村、30个社区，为减少行政层级，龙港市划分9个片区，实现管理“扁平化”。

原先层层设置的垂直架构，一下子被“拉平”，基层事务怎么管理？

根据规划，各片区设立无固定编制的党工委和基层治理中心，作为基层治理平台。这个平台，就像拥有灵敏触角的“探测器”，深入到基层工作的方方面面，通过强化基层党建、社会管理、社会服务、社会事务等工作，实现“经济建设职能上移、社会管理职能下沉”，把基层事务管好。

“治理高效是龙港的目标。”当地一名干部说，新城市致力政府数字化转型，把行政审批和公共服务延伸到基层治理平台和村居，让更多居民受益。

对此，国家发改委规划司司长陈亚军评价：“龙港设市不仅意味着我国新型城镇化迈出了开创性一步，同时为深化行政管理体制改革、实现治理体系和治理能力现代化探路，在全国具有示范意义。”

【浙江新闻+】

升格背后有盘大棋

9月25日，在闪光灯包围下，中国最年轻的城市——温州龙港市正式挂牌。

近20年数量都未明显增加的中国城市队列，加入了“重量级”新成员。有人说，这是“中国第一座农民城”的“逆袭”。

名字变了，行政级别提升了，但变化并非发生于一瞬。多年来，在浙江、广东、福建、江苏等多地，有一大批像龙港这样经济、人口规模较为庞大的经济强镇，“撤镇设市”热议已久，人们也热切期盼。

这下，龙港市真的来了。接下来会发生什么？

对全国有何影响

“城市数量太少了。” 国家发改委规划司司长陈亚军在接受本报记者采访时说，目前我国共有670余个城市，与其他国家相比，城市数量偏少，最关键的是，20万人以下的小城市的占比还不到18%，跟国际上普遍的宝塔型结构恰好相反，也不符合城镇化规律。

2018年，我国城镇常住人口有8.3亿，城镇化率达到59.58%。据中国社会科学院发布的预测报告，到2035年，我国城镇化率有望升至70%左右，到时又有3.5亿多人将转到城市生活。

人进城，不可能都涌向大中城市，中小城市将担起重任。就目前来说，城市的规模怎样形成更协调、更合理的体系？

国家层面已开始布局，从“十三五”规划以及2016年《国家新型城镇化报告》中可看到端倪——完善城市规模结构的主攻方向，已经转向加快中小城市的发展。

更明显的信号出现在2017年的政府工作报告中，其中指出“推动一批具备条件的县和特大镇有序设市”。同年，党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。

2019年4月，国家发改委公布《2019年新型城镇化建设重点任务》，其中也提到稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市。

接二连三的重磅文件，意在为特大镇指明出路。

目前，我国镇区10万人以上的建制镇有321个，20万人以上的建制镇有54个，还有个别五六十万和接近百万人口的城镇。它们大多位于长三角、珠三角等经济发达地区，明明只有镇级的编制和职权，却得操心一个城市，面临的发展瓶颈显而易见。

比如龙港，大多数经济社会管理事项镇级无权审批；用地指标少，企业发展拿不到地；镇里说话不顶用，高端规划难落地……

这是城镇化进程中出现的不合理现象，也成为破题构建新型城镇化格局的关键。龙港撤镇改市，可以理解为“松绑”特大镇的开始，就是要冲破束缚，在都市圈、城市群发展中通过体制调整，进而激发中小城市的活力。

当一大批特大镇活力满满的时候，中国经济发展必然欣欣向荣。

为什么选择龙港

恰逢其时，龙港市出生了。其实，它的体量早已超过了一些地级市。

成为全国首个新型“镇改市”，龙港的标志性意义不言而喻。但也有人质疑，去年龙港在全国百强镇列第18名，位次不够显著，首例“建制镇升格为县级市”凭什么选择龙港？

除了“中国第一座农民城”的光环，35年来，龙港户籍改革、土地改革、财政与行政体制方面的“强镇扩权”、小城市培育等改革轮番上演，早已成为中国城镇化建设和城市管理体制的“试验田”。

特大镇设市的一大难题是，如果采取传统的切块设市模式，简单放开“撤镇设市”，会由于行政编制增加带来行政成本迅速上升，这不是改革的本意。

比较理想的状态是，镇级管理体制向城市管理体制转变，同时又有别于现行城市管理体制，不致机构和人员编制大量增加。

这个看似不可能的事，龙港做到了。

其中关键的一步，是在2014年底，龙港被列入国家新型城镇化综合试点镇。

通过这一试点，龙港开始探索新型设市模式，追求“机构大部制、管理扁平化、行政低成本、治理高效率”。

41个镇级机构整合为15个大部门，而同等人口规模的县和县级市行政机构数量在50至70个，龙港的机构明显更为精简；同时，它承接1575项下放的县级权限事项，初步具备县级管理能力。

正是这个试点，为“龙港市”的诞生打下了坚实基础，开始探索如何激发中小城市活力、推进低成本城镇化。

下一步要做什么

中国行政规划专家林拓是龙港撤镇设市的专家评审团成员，他在接受本报专访时这样评价龙港设市：具有划时代意义。

龙港市，不是“镇级市”，也不是传统意义上的“县级市”，创新之处主要体现在两方面：

一是创新市制设置的新模式。几十年来，我国市制设置的主要模式是“撤县设市”或“撤地设市”，本次撤镇设市是这一领域的新探索。

二是创新了乡镇行政区划改革的新路径。以往乡镇体制改革或是采取乡改镇、镇改街道的路径，或是采用“强镇扩权”“乡财县管”等体制模式，以解决体制性矛盾，本次则是尝试走出一条乡镇改革新路径。

此外，龙港所在的鳌江流域，一直以来缺乏中心城市来带动流域的整体发展，设置“龙港市”，有利于加快统筹带动鳌江流域协调发展，带动浙南区域发展，优化海西城市群城镇体系发展。

眼下，挂牌后的龙港市，正在为正式运行做最后的冲刺。

在继续探索“大部门、扁平化、高效率、低成本”的基础上，龙港将继续探索简约高效的基层治理体制，并再次创下两个全国首例。第一个，是在全国率先创设基层治理委员会。第二个，龙港市不设乡镇、街道，而由市直接管村居。

这意味着，龙港迈入了更艰巨的改革新阶段。

更多的“特大镇”，有望成为都市圈、城市群发展中的黑马。