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关于乐清市农村集体“三资”管理情况的调查报告
2015年05月12日 10:47:20 手机看新闻  
 

  乐清市政协主席章纪泉

  农村集体“三资”包括农村集体资金、资产和资源,加强农村集体“三资”管理,对于维护村集体经济组织和农民群众的合法权益、增加农民财产性收入、推进农村党风廉政建设等,具有重要意义。2014年3月中旬,乐清市政协组成专题调研组,就乐清市农村集体“三资”管理情况开展调查研究。现将调研情况报告如下:

  一、基本情况

  乐清市辖17个镇街,911个行政村。2013年,全市村集体资产总额达91.70亿元,其中货币资金持有15.27亿元,负债总额16.92亿元。全市村级集体经济总收入8.29亿元,其中年收入1万元以下的“空壳”村142个,1-5万元的154个,5-10万元的88个,10-30万元的171个,30-50万元的98个,50-100万元的123个,100-500万元的116个,500-1000万元的14个,1000万元以上的5个,总的来说发展很不平衡。

  (一)市、镇街、村三级网络监管平台基本建立。2002年起,乐清市全面推行村账镇代理制度,全市原31个乡镇均按高标准要求建立了村账委托代理中心,全面实行电算化网络管理,当年进入中心监管的村级集体资金已达12亿元。2012年开始,乐清市全面推行农村集体“三资”管理,由原来单一监管村集体资金扩充到对村集体资金、资产和资源的监管。建立了市农村集体资金资产资源管理领导小组,设立市农村集体资金资产资源管理办公室(简称“三资办”);各镇街村账代理中心相应升级为“三资办”,并建立农村集体“三资”监管工作联席会议制度。

  (二)农村集体“三资”管理制度逐渐完善。乐清市已制定出台了《关于全面加强农村集体资金资产资源管理的实施意见》、《乐清市农村集体资金资产资源管理制度(试行)》、《乐清市农村集体“三资”管理工作考核办法(试行)》、《乐清市村集体“三资”管理责任追究暂行规定》等一系列文件,涉及账户开设、收支制度、民主理财、工作考核、责任追究等“三资”管理的各个方面,整个管理体制已基本完善。

  (三)农村集体“三资”监管工作逐步规范。2013年对全市911个村的集体资产、资源进行了全面清理,对清理登记的村集体资产、资源建立台账,并将资产资源数据、照片、经济合同等输入到“三资”监管系统,进一步强化村集体“三资”网络监管。同时要求各镇街“三资办”代理会计对每一张原始凭证进行扫描,通过关联的方式输入到“三资”监管系统,加强村级财务实时监控。2013年2月,乐清市对村级便民服务和“三务”公开信息平台建设进行了调整,由广播电视台和电信两家营运商共同开发承担,并在各镇街推开实施。村民只要在家打开数字电视,就能看到本村的村务、党务、财务的公开情况,提高了群众的监督意识,丰富了监督方式。

  虽然乐清市农村集体“三资”管理工作取得了很多成效,但随着新情况新问题的出现,农村“三资”信访呈现回升趋势。据统计,2002年向市纪委反映村级财务方面的信访件达583件,占农村信访量的63.4%;在全面推行村账镇代理制度后,2003年市纪委受理的关于村级财务的信访件迅速下降为292件,与上年相比下降了50.1%;但到了2013年,相关的信访件上升到348件,占农村信访量的79.3%。此外,2013年市信访局受理的农村“三资”信访为51件,其中上京访35批次,多数反映村干部挪用集体资金、私吞征地款和拆迁款、非法买卖土地、村集体工程建设腐败等问题。

  二、存在的问题

  (一)家底不清,管理混乱。未建立完整的资产资源管理台账,不清楚具体的资产存量及资产管理和使用情况,特别是对集体所有的耕地、林地、山地、水域等资源,存在登记不全、不细等问题。在财务核算上不及时、不准确,有的资产已经报废的未作销账处理,有的资产在账外运行未纳入账内核算,造成集体资产账实不符。村级组织换届时账目不移交,或新一届村委会不理会上一届账务,长此以往,造成历史账目混乱。

  (二)公开不规范,内容不详实、不全面。一是实质性内容不公开。不按相关的规定和要求严格执行公开制度,在摘要说明中对时间、经手人和具体内容均没有注明,只是非常笼统的以差旅费、办公经费、工程项目支出等名目予以公布。如仙溪镇某村在2013年公开的财务账目中,有3笔数额4000-6000多元的支出均列为村日常开支;乐成街道某村将一笔近3万元差旅费以办事车费概括,另一笔2万多元的支出只标注为招待费,没有任何细节内容。对于这样的账目,村民根本无法从中看出什么问题,更无从监督。二是资产资源未公开。现行财务公开的主要内容基本以资金为主,村集体所有的资产和资源还未按规定要求进行公开。

  (三)账目资料上报不及时不规范,存在库存现金超限现象。据统计,截至2014年第一季度,乐清市未及时向镇街“三资办”报账的村有181个,占全市的19.9%;一些村未将村集体资产资源的数据、经济合同、凭证照片等上报“三资办”,或上报不完整;库存现金超限额(限额一般为8000元)的村有207个,占全市的23%,个别村因为工程款预支付等原因,甚至多达上百万元。少数村股份经济合作社董事长和村支书、村主任关系未处理好,拒绝将账目上报镇街“三资办”。如截至2014年5月,柳市镇有8个村属上述情况,其中6个村的账目未上报。个别村社监会主任因个人矛盾等原因,也对村账目一律不予审签,导致无法及时上报。一些村未按规定将收入及时报镇街“三资办”入账,一定程度上存在坐收坐支现象;或不合规发票被代理会计拒报后出现白条抵库的现象,导致库存现金超限额。

  (四)经营管理中存在违法违纪行为,资产资源流失严重。一是村集体资产、资源在发包和出租管理过程中,操作简单,存在着程序不合法、手续不完整等现象。有些村的集体资产、资源发包未经村民大会或者村民代表大会通过,甚至是个别村干部说了算,即使开了会,在会后也擅自变更集体决定;有些村干部将集体资产、资源长期低价或无偿承包给自己的亲戚、朋友;部分村承包款收缴不及时,拖欠承包款现象也比较普遍。二是村集体资产、资源承包和出租合同不规范。存在合同要素不全、条款不明、期限过长等问题,有的甚至无书面合同;在合同定价方面缺乏公平性,按人情定价、按面子定价。三是村干部非法转让、倒卖土地案件时有发生。2011-2012年,乐清市法院审结此类案件17起,涉案村干部31人。

  (五)多种形式规避监管,“三资”管理存在盲区。一是部分村主要干部为规避财务会审制度,故意将账目打散,化大为小。如对于一张原本为10000元金额的票据,村主任故意将该票据拆分为3张3000多元的票据,以此规避5000元以上需要村支书会签的制度。二是以村老协为掩护规避监管。因村老协账目未纳入镇街“三资办”监管,一些村将部分集体收入和支出转移到村老协执行,形成帐外帐,这部分账目金额不小,个别村甚至多达500多万元;同时把一些诸如送礼、请客吃饭等不合规的发票放村老协报销,存在“体外循环”现象。三是一些村集体工程建设项目属违章建设不能审批、无法招投标,或个别村干部想从中谋利,导致村集体工程账目脱离镇街“三资办”监管。

  (六)村集体多头开户,资金监管存在漏洞。一是由于银行之间拉储蓄等原因,部分村存在多头开户、多头存款现象;二是借村老协的账户为村集体资金设立“账外账”;三是一些村集体工程项目以筹建小组名义进行建设,并另外开设基建账户在集体账户外进行独立核算。据了解,截至2013年底,乐成街道34个村中有17个存在多头开户现象,其中因工程建设的有5个村;盐盆街道13个村中有5个村因工程建设而另开其他账户。

  三、原因分析

  (一)监管系统不完善,制度流于形式。农村集体“三资”监管系统的主要内容尚停留在资金监管上,资产和资源监管还未正式开始运行。特别是农村集体工程建设项目,尚未正式纳入“三资”管理工作。《乐清市农村集体资金资产资源管理制度》、《农村集体经济组织财务公开规定》等相关制度流于形式,民主决策、民主理财、资产资源处置、财务公开等工作程序不到位,执行不严格。“只有保管没有监管”,对报账中存在的不合规、手续不全等问题,“三资办”难以采取有效措施对其进行监督和整改。相关制度也存在一些漏洞,如乐清市“三资”管理制度中并未明确规定“三资”合同换届时的移交程序,导致出现合同移交不全、不移交,甚至销毁合同等行为,2013年城东街道某村就因换届选举后村主要干部不移交经济合同而出现上访。

  (二)部门监管不力。一是缺少部门联动机制。“三资”管理的业务指导是农业部门,但与“三资”相关的信访、法律案件的处置需要其他部门的介入,部门联动机制的缺乏一定程度上使得很多问题和案件得不到及时的化解和处置,甚至不了了之。二是审计不到位。“三年一轮审”制度因为经费和人员问题,相关审计部门无法安排专业人员进行规范详细的审计,大部分村只能由镇街代理会计内部交叉审计,效果大多不理想。出于维稳等因素考虑,大部分镇街不愿对问题村及时开展专项审计,往往是发生了重大上访事件后才介入审计,同时对审计结果的处置也不及时、不到位,且经常不了了之。三是农村非党员干部监管乏力。村干部是党员的,纪检部门可以依法查处;对非党员的,纪检部门查处时有一定困难,同时司法机关也不愿介入。

  (三)镇街重视程度不够。镇街政府普遍存在重完成任务、轻监督管理的片面思想。农村集体“三资”监管工作联席会议制度未有效运行,不少镇街并未按照规定一季度召开一次,导致研究解决重点“三资”问题不及时、不到位;在人员、办公设施、资金的投入上都存在不足,个别镇街的“三资办”还不是独立办公;对“三资”工作很少过问,在一些重要的工作会议上,对“三资”工作往往是轻描淡写的一句带过,甚至直接忽略,直到一些村因“三资”问题出现上访等情况后,才开始重视起来,一旦问题解决后又回归原状。

  (四)村级民主监督难到位。一些村社监会(监事会)成员对社监会工作认识不深,参政议政能力不强,主动开展工作的积极性不高、责任心不够,工作中充当“老好人”,在民主理财中不管有无问题均予以通过;一些村社监会成员不具备财会管理知识,对财务制度了解不够,缺乏在村级账目、合同等中发现违法违规问题的能力,未能有效履行自己的职责;个别村社监会主任因个人矛盾,不开展民主理财工作,拒绝履行监督职责,导致无法按时向镇街“三资办”报账。在基层座谈会上,多数镇街反映村社监会监督不到位,流于形式。

  (五)队伍不稳定,人员素质参差不齐。在代理会计方面,主要是人手不足,流动性大。截至2013年底,乐清市共有代理会计114人,其中正式人员70人,聘用人员44人。根据《关于全面加强农村集体资金资产资源管理的实施意见》(乐政办发〔2012〕112号)文件规定,一个代理会计负责5-7个村,按最大数计算,乐清市911个行政村共需要130个代理会计,缺额16人。一些镇街的代理会计没有定岗定编,部分为兼职或承担驻村工作,且因镇街工作部署安排等原因,时有轮岗转岗,如乐成街道现有相关专业人员10多人,但目前在“三资办”工作的只有2人;聘用人员一般工资为1500元/月左右,因待遇较低很多人做了一段时间业务熟练后就辞职跳槽了,流动较快,素质也难以保证。在村报账员方面,主要是更换频繁,素质偏低,工作积极性不高。有的村报账员由村主要干部指定,一旦换届后村主要干部换了,报账员也跟着换,据统计,本届村级组织换届选举后,有278个村的报账员更换,占全市的30.5%。有的村报账员业务能力差,难以胜任工作,甚至个别报账员连字都不认识,据调查统计,全市922个报账员学历大学及以上的只占8%。少数报账员政治素质不高,与个别村干部串通一气,在账目上弄虚做假,欺瞒村民,或利用职务便利为自己和亲属谋取利益。村报账员报酬不低于村主要干部报酬70%的政策一直没有落实,而村社监会主任则享受每年7000元的财政补贴,多数报账员认为村社监会主任只是“每年签几个字”,而自己身兼出纳、文书、内勤、统计等多项工作却没相应补贴,对其工作积极性影响很大。个别村报账员因待遇问题,不配合工作,甚至拒绝上报账目,2012年,虹桥镇出现93个村的报账员联合拒领年报的现象;同时,近几年一直有报账员在上访,且多为集体访。

  四、几点建议

  (一)提高重视程度,切实解决当前重点问题

  在市级层面,一是建立市农村“三资”监管联席会议。由市委、市政府有关领导参加,纪委(监察)、组织、公安、司法、财政、农业、审计、信访等部门组成,研究部署阶段性的重点工作和解决一些有关农村集体“三资”的重大案件、重大信访等问题。二是完善镇街“三资办”机构设置和人员编制。市编办应从镇街实际出发,尽快明确镇街“三资办”机构设置和人员编制。三是妥善解决村报账员待遇问题。正确处理好村报账员与村主要干部、村社监会主任的工资报酬和福利待遇问题,使其得到公平合理的待遇。

  在镇街层面,一是充分发挥镇街农村“三资”监管联席会议的作用。通过定期不定期召开会议,及时解决突出“三资”问题。二是合理解决“三资办”工作人员待遇问题。合理解决专职正式代理会计与驻村干部的待遇问题,同时提高聘用代理会计工资待遇,进一步稳定队伍,保障工作连续性。三是加强考核监督。加强对代理会计的绩效考核,完善奖惩机制,调动其工作积极性;加强对村主要干部、村社监会主任、村报账员的监督力度,对拒绝开展民主理财、拒报村级账目、工作责任不落实等情况要加强责任追究。

  (二)健全“三资”管理制度,提高制度执行力

  进一步完善“三资”管理的各项制度。在资产、资源处置方面,要强化合同管理,建立村集体“三资”合同镇街备案制度。针对换届选举时的村级账目、经济合同不移交或移交不全等行为,应进一步落实责任追究,必要时通过司法途径解决。明确村级各类收支要纳入村集体经济组织账户统一核算,严肃处理将村集体收支转移到村老协账户的行为。规范村级工程建设项目开户,部分村民集资建设工程账户需要挂靠在村集体账户的,应在村民(社员)代表会议及相关成员会议上予以明确。

  规范公开工作。对公开内容不规范、细节不详的村予以整改,并落实长效机制,同时把村集体“三资”处置和分配情况、村级建设项目招投标、村民建房审批等群众关心的热点问题纳入公开平台。进一步扩大公开平台,加快推进有线电视、触摸屏等新型公开形式,切实使公开面延伸到户。

  延伸“三资”监管网络平台。对一些集体收入较高、村财会人员素质好、办公设备比较完善的村,可以尝试将“三资”监管网络平台的终端接入到村,通过专业培训,由村财会人员直接通过网络上报村账,再由镇街审核,一方面方便了村里,另一方面也减轻了镇街“三资办”的工作量。

  (三)加强审计的有效性,严格责任追究

  一是突出重点,做好“三年一轮审”工作。配合村级组织换届,对集体收入较高、建设项目较多的重点村开展村干部任期、离任经济责任审计;在“三年一轮审”工作中,可以委托本市专业审计中介机构进行审计,避免出现“自管自审”的情况发生。二是开展专项审计。重点就村“一事一议”建设项目以及村民在信访中反映的相关经济问题等做好专项审计,同时要规范审计程序,明确审计委托单位。三是相关职能部门要结合审计结果加大监督查处力度。严肃查处以权谋私,私分、挪用、侵吞集体资产以及村集体资产资源处置和财务管理过程中发生的各种违纪违法案件,通过典型案件的查处和宣传加强警示教育,切实维护农民群众的合法权益。

  (四)提高素质、加强考核,有效发挥村社监会作用

  加大对村社监会(监事会)选举工作的领导和指导,尽量使政治和业务素质好、威信高的人担任村社监会成员。定期开展教育培训,提高村社监会成员的整体素质和开展工作的能力。进一步完善管理考核机制,特别是对财务公开监督、民主理财、定期向社员(代表)会议报告工作等相关重要工作开展情况的考核,促进民主监督常态化、制度化,对工作不力、村民反映较多的村社监会成员应依照程序及时进行调整。充分保证村社监会成员列席涉及有关村集体“三资”使用、管理重大事项会议的权力,对阻挠干扰村社监会正常工作或打击报复村社监会成员的行为,要依法严肃查处。

  (五)提高财会人员素质,强化队伍建设

  在代理会计方面,各镇街“三资办”应合理利用原来的专业人员,配足配强代理会计,实行定岗定编,无特殊情况不轻易转岗,保证工作的连续性;在临时代理会计的聘任上,应遵循“公开招聘、统一培训、严格考核、择优录用”的原则,确保高素质的专业才人进入代理会计队伍。

  在村报账员方面,在委任或聘任时,镇街应把好审核关,确保作风正派、认真负责并具有较高财会素质的人员进入报账员队伍,同时要避免频繁更换报账员,尽量减少“一任村长一任报账员”现象;加强对报账员的业务培训,完善考核机制,充分调动其工作积极性。

  (六)建立交易平台,规范农村集体资产资源交易

  尽快使农村集体资产资源监管系统进入正式运行,建立完整、明晰的台账。对资产资源的权属界定、出租和出售、数量增减等情况,应及时记录归档,实行动态管理和实时监控。出台乐清市农村集体资产资源交易管理办法,明确村集体资产资源承包、租赁、出让和转让的运作规程。建立农村集体资产资源交易平台,规范和加强交易管理,防范暗箱操作和权钱交易,确保农村集体资产资源正常交易。

  (七)完善监管机制,加强村级集体工程建设项目管理

  出台乐清市村级集体工程建设项目管理办法和招投标管理办法。明确从项目申报到工程复验的一系列运作程序,确保工程建设质量和投资绩效。完善村级集体工程建设项目管理奖惩办法。对手续完备、验收合格,经过正规招投标程序的村级集体工程建设项目,优先安排有关的项目补助资金;对工程管理过程中存在违法违规行为的建设项目,取消其申报项目补助资金的资格,并依法追究相关责任。

  建立健全村级集体工程建设项目监管机制。将村级集体工程建设项目正式纳入“三资”监管系统,并建立报审程序。工程建设项目确定后,村委会须将申请报告、招标公告及办法等相关资料报送镇街“三资办”审批,通过后进入招投标程序。因工程建设项目管理的专业性,在人员配置上应专门招录或聘用工程管理专业人才进行管理。对违规违章的村级集体工程建设项目,本着“代管代理”的原则,应创新机制使其进入“三资”监管系统,而不能放任其“体外循环”。

来源:乐清理论  编辑:李云云
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