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追问城建体制改革“四个为什么”
2010年11月05日 09:00:06 手机看新闻  
 

  改革的活力,来自于体制机制的创新。副省长、市委书记陈德荣多次指出,要深化行政管理体制改革,强化政府的社会管理和公共服务职能,深入研究如何发挥政府“有形之手”的主导作用,从而更好地满足群众对公共品的需求,创造安居乐业的环境。

  昨天,市委市政府召开市国有企业整合重组与城建体制改革动员大会,正式拉开了此轮改革的大幕。自此,我市深化体制机制改革的一系列重大政策措施近期内都将相继出台。

  此次体制改革的内在原因和积极意义是什么?改革的精髓何在,将带来哪些变化?对于普通市民来说,改革又引发了哪些民生期待?针对这些热点问题,本报记者专程走访了相关专家、学者和权威人士,推出系列专版,对此做深入解读,以更好地传达体制改革的精神和内涵。

  一问:指挥部为何退出历史舞台?【改革摘要】

  市城市中心区指挥部、市旧城改建指挥部、市安居工程建设指挥部等单位,分别并入市城投集团和市工务局。各城建指挥部下属的房开公司等整合后也归属市城投集团。市城投集团作为市政府直属国有企业,将按照“政企分开”的原则,统一负责政府性投资、融资、建设、营运等。而工务局将承担市级政府性投资项目的前期工作。

  【案例分析】

  2007年12月27日,市区惠民路南段开工。该路段北起锦江路,南至瓯海大道,全长1977米,道路宽40米,为城市南北向的主干道。然而,时至今日,这里依然是断头路。

  对于家住市区南瓯景园的杨先生来说,这段迟迟未竣工的路实在令人烦心:“从小区出来开车到市中心,走南塘大道实在太拥堵,就盼着惠民路早点开通,可却偏偏‘此路不通’!究竟还要等到什么时候?!”

  随着市区通向南白象高速出口以及茶山高教园区、瑞安、平阳等方向的交通流量日益加大,市区南片交通拥堵如今日益严重,而本应缓解南塘大道、机场大道等交通压力的惠民路,“为什么四年前就开建,到现在还没建完?”

  带着众多市民的疑问,今年,市政协委员姜丽萍提交关于加快惠民路建设的相关提案。根据主办单位市安居工程建设指挥部对这份政协提案的书面回复,惠民路南段Ⅱ标段(东垟路至瓯海大道段)目前正在桥梁工程的承台施工中;I标段(东垟路至温州大道段)绣山街道上田村段不能进场施工。主要原因是由于市城市中心区指挥部在该村的拆迁征地存在历史遗留问题,这个问题被与惠民路工程捆绑起来,老问题不解决,个别村民就不给惠民路工程进场。

  【专家解读】

  惠民路南段建设“难产”一事,在市政府某部门的一位人士眼中,正集中体现了我市现行城市建设体制中指挥部各自为政的弊端,“这么一段路,安居工程指挥部管路,中心区建设指挥部管地,只要有一个遗留问题没解决,路的建设就进行不了。”

  该人士表示,在温州城市建设过程中,城建口各大指挥部推进一项项工程的顺利开工,为加快推进城市化作出贡献。但是,由于建设单位众多,多头建设、各自为政,尤其是在牵涉到一些城市建设重大项目,指挥部集投资、建设、监管为一体,在规划、计划及房屋拆迁、土地征用等,指挥部与指挥部、工程与工程之间缺乏衔接配合,工程无法统筹开展。

  而市发改委副主任丁建宇认为,指挥部建设体制的弊端还不止于此。“温州的城市建设、基础设施建设,上一个项目就建立一个指挥部。”丁建宇表示,指挥部不管挣钱、只管花钱,项目是否盈利、是否有效率,全都不计;财政部门只管拨钱、不管建设,到最后就成了“两张皮”。所以一直以来,温州的城市建设总是喊亏钱,各大建设指挥部都说自己资不抵债。

  不少兄弟城市已经在基础设施建设方面运用了“城市经营”理念,像宁波做天一广场采取项目法人责任制,净赚了近10亿元。由此看来,随着温州大都市区建设进程的推进,指挥部建设体制早已不适应,时至今日,必须退出历史舞台了!

  对于此次市委市政府颁布的《关于调整完善城市建设管理体制的实施意见》中的相关规定,有专家表示:建管分离、职责明确,可以使城建系统各部门避免职责交叉、职能缺位,保障各项政府工作的落实。

  二问:住建委为何走上前台?

  建设滨江商务区的口号提了这么多年,原本该高楼林立的滨江商务区还是一片破旧的矮房。曹益民摄

  【改革摘要】

  按照城市建设管理体制改革的主要内容,我市将建立“一级规划、两级建设、三级管理、四级网络”的城市建设管理体制和“政府主导、政企分开、社会参与、市场运作”的城市建设融资体制。新成立的市城乡规划委员会由市长任主任,主要任务是保证城乡规划的科学编制和依法实施;市住房和城乡建设委员会(住建委)按照大部门体制改革要求,强化住房保障和城乡建设综合协调职能。

  【案例分析】

  打开温州行政区域图,滨江商务区的概念在2007年临江而起。这个面积达11.5平方公里,总投资约2000亿元区域,被媒体形容为“最现代化、最商业气息和最适宜人居的城市功能区”。

  然而3年过去,一项承载厚望的工程,建设脚步却同样沉重。工程原定目标为“三年整体推进,五年初见规模,十年基本建成”,但事实上头年初提出的项目,往往停留在图纸上直至重新列入下一年计划,整体推进的关键之年已到,“点、线、片、面”却浮出一个个需要破解的难题。

  知情人士说,滨江商务区建设面广,资金、政策、拆迁征地等等方面都不同程度遇到了困难,尤其违章建筑处置、三产指标落实、企业和庙宇拆迁等具体问题更成了难点所在。规划、开发、建设没有凝成一股绳,属地党委、政府与各建设职能部门的没有有效衔接与配合,又缺乏完善的分层协调机制,本应推进工作的一线由此成了纠结矛盾的一线。

  滨江商务区的诸多难点不过是体制不顺的冰山一角,建设乏力的真正原因是难成合力,而合力不成的根源就在体制不顺。

  “市里的项目,区里街道看在眼里,却没有主人翁的姿态,地方与建设者不是紧密合作关系,而是松散型地协助处理,主角和配角就是不一样。”市政府一位负责人说,现有城市建设管理体制的弊端早已出现。

  【专家解读】

  动一铲子土、牵出多个部门,这便是我市原有城市建设管理体制难以回避的现象。

  城市建设项目立项属于规划,实施归指挥部;涉及房地产宏观调控及秩序整治属房管局负责;企业、工程质量、工地安全归建设局;其中道路、桥梁管养建设归市政园林局;而土地项目政策处理又可能涉及各个区、街道……多头、多管容易造成推诿扯皮,容易提高行政成本、降低办事效益,最终拖累了城市建设的速度。

  到了新世纪,温州城市建设却跟不上产业结构调整和人口流动步伐。对此,我市老干部宋文光总结:城乡两张皮、多管管不好,诸多协调不能全部都找市政府,需要一个整合协调的部门。

  按照城市建设管理体制改革的主要内容,市城乡规划委员会、市住房和城乡建设委员会(住建委)两个“新面孔”将走上历史舞台。二者承担的角色、强化的职能均落于“协调”二字,完成规划、建设、管理与网络之间的有效衔接。据起草改革内容的一位专家介绍,住建委将行使市级城乡建设开发项目的审批职能,比如,今年哪些项目要排方案,哪些项目要落实,哪些项目在市里、哪些在区里,哪些项目需要筹多少资金,哪些需要征地,哪些需要拆迁,都由住建委来拍板,在这样体制中,很多建设项目可以提速推进。

  同时,实行委员会制更有利于在各委员之间平等协商一致,有助于民主决策执行。市委党校副校长蒋儒标评价说,委员会制度变各自为政为一家协调,不仅有助于提高效率,更能在权力制衡中让决策更科学合理。

  三问:城市管理与执法为何合一?

  【改革摘要】

  城市建设管理体制改革要按照“责权利相统一,事权财权相配套”的要求,实行“条块结合,以块为主”的城市建设管理模式。我市城市管理委员会将由市长任主任,分管副市长任常务副主任,建立高位协调、高位监督、联动执法、自上而下的城市管理责任体系、监督体系和评估体系。现有城市管理行政执法局将更名为城市管理与行政执法局,同时挂“温州市城市管理行政执法支队”牌子。

  【案例分析】

  酷日下,市区百里路种了5年的杜英,仍像一根根光秃秃的“冰棍”,引来附近百姓频频抱怨。

  道路建成通车,行道树却无法为城增绿、为民遮荫。假若要追问城市“问题树”,却会不经意地拔出“埋”在体制里的一连串问题。

  问园林行道树为何总难成荫?园林养护部门诉苦,树难活、荫难成乃建设埋下问题根:种树不适地、树穴不标准、管线乱横穿……

  问建设施工为何难避免埋下“问题”?建设单位满腹苦水:交通、电力、水利、公共停车……诸多矛盾难以调和,诸多力量难以协调。

  “问题树”并不是城市管理的尴尬个案。

  人行道屡修屡损、商户私自摆摊占道,绿化带屡补屡毁、广场绿地违用破坏,市政园林有关部门看到了问题,却着急没有处罚的权力;道路窨井被盗、市政公用设施毁坏,执法部门抓到了问题,却没有及时恢复设施的技术……关系民生城市各个方面,却反复出现各种管理盲点,凸显了城市旧有管理模式与发展的不适应。

  【专家解读】

  副市长章方璋总结说,城市管理体制方面存在规划、市容、环卫、城管行政执法等众多部门,区、街道在城市管理中责任重大却责权利不统一,由此城市管理难形成覆盖城区的网络,街道社区难以发挥积极性和应有作用,形成了看得见管不了,管得了看不见的尴尬状态。

  扭转尴尬,需要将多头管理、多拳互推、多个帽檐整合成一支队伍、紧握成一个拳头。新的城市管理模式由此浮出水面。

  将现有“城市管理行政执法局”将更名为“城市管理与行政执法局”,字面上只加了一个“与”字,事实却整合了城市管理和行政处罚的两大职权,建立市、区分级负责的城市管理和行政执法体制,理顺条块结合、以块为主、属地管理的体系,强化区政府在城市管理和行政执法中的主导地位,完成组织结构优化和政府职能的转变。

  根据调整意见,原市政部门有关市政设施、公用事业、园林绿化(除归市园林局管理外)、市容环卫等城市基础设施职能;原市规划部门的城市规划行政处罚权;公安部门的公安交通占道行政处罚权等职能都将归于市城管与执法局的名下;其管理与执法重心将通过各区城管与执法局(大队)、各街道(乡镇)城市管理办公室(中队)下移到基层一线。

  此外,城市管理委员会还将下设办公室,结合数字化城市管理要求,设立数字城管信息中心(暂定名),形成网格化管理、专业化整治、经常化监督的城市管理新格局。

  “今后与数字城管相联系,建成区174平方米每平方公里有一个人天天巡逻,管辖范围内电话亭、窨井、垃圾桶、路灯、绿化哪个部件出问题,都发信息交由数字城管中心,通过信息中心马上交由相关部门进行处理。”市政府一位相关负责人如此,这便是城市管理四级网络遍布城乡的神经末梢。

  四问:城市项目为何交由企业建设?

  【改革摘要】

  组建市城市建设投资集团公司、市公用事业投资集团公司和市工务局,加大政府性项目投融资力度,加快城市基础设施和社会公益性项目建设。市城投集团主要职责是根据城市建设和发展需要,负责城市重大项目建设的前期筹备、资金筹措、项目投资和组织实施等。市公用集团负责以市区为主、跨县(市)的供水、供气、供热、垃圾处置、污水收集与处理等公用事业的投资、融资、建设和营运。

  【案例分析】

  2009年3月27日,温州市排水有限公司挂牌成立。这家由市政府出资组建的国有独资公司,目标直指接手管理市区所有排水(污)设施,最终实现“一城一网”,最大限度地把市区污水输送到污水处理厂处理。

  在该公司成立前,我市市区运行的污水处理厂为中心片污水处理厂、东片污水处理厂和温州开发区滨海园区污水处理厂,总日处理能力35万吨。但因地下排污管网工程规划落后、建设不配套等,污水收集系统和污水处理厂发挥不了最大作用,造成“一边是污水处理厂喝不饱,一边是未经处理直接排放”等现象,不少污水直排瓯江或部分排入温瑞塘河。

  市排水有限公司成立至今,已全面接管市区近500公里排水管道、32座泵站。今年1至9月,市区污水处理厂日均处理量达35.25万吨,较去年同比增加4.6万吨。以企业化方式运作公用事业,成效已经彰显。

  反观仍沿用政府管理体制的我市部分县市区,污水处理仍多有不如意之处。比如今年9月,市领导带队督查全市城镇污水处理厂专项整治工作过程中发现,个别单位整改和建设进展缓慢,如永嘉县瓯北污水处理厂8月底运行负荷率仅为34%,洞头县城南污水处理厂仅为52%;文成县城东污水处理厂、泰顺县城关污水处理厂和平阳县昆鳌污水处理厂,则在水质方面与目标存在较大差距。

  【专家解读】

  此次,排水公司被整合融入市公用集团,对此,温州市排水有限公司董事长柳瑞海认为,这将为市政排水提供更大的融资平台,有利于把死资产做活从而进入良性循环,改善城市排水整体工程。

  市政府一位专业人士提出,相比兄弟城市,我们现有的国有融资平台太少、太小,完全不能适应下一步大投入的需要。比如截至目前,市国资委监管企业承担政府投资融资平台任务的仅5家,且好几家融资用于自身建设都不够。从国企资产来看,市国资委监管的173家企业户均资产仅1.81亿元。而省国资委监管企业户均资产在2008年就已达到3.90亿元,即使是和我们同样于2005年建立国资委的地级市无锡,国企户均资产也达到12.2亿元。“单体规模过小,导致企业营运能力偏弱,自身造血功能不强,承担能量不足。”该人士指出。

  要推动融资大平台的建设,必须加强整合国有资产。此次城建体制改革中我市新建市城投集团、市公用集团等,正是意在着力整合国有资产,打造融资大平台。市委政策研究室一位人士表示,与其他资本相比,国资是具有自身独特优势的,比如土地、港口、围垦、高速公路、公用事业,都是国资可以盘活的优质潜在资源。今后我们应该努力抓住机会,在此次成立的融资平台上积极盘活我市相关要素资源,挖掘其融资能力,形成更加多元的投融资方式,从而以国资带动全社会固定资产投资,推进重大基础设施项目、重大产业项目、改善民生重大项目的建设。

来源:  编辑:周锡霖
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